Tal av republiken Finlands president

 

REPUBLIKENS PRESIDENT VID ISRAELI COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS
I JERUSALEM DEN 4 OKTOBER 1999

ATT ÅSTADKOMMA FRED I KOSOVO

Det gläder mig att få tala inför just denna publik och i just denna stad. Det här är en naturlig plats för en utvärdering Kosovokrisen och vad vi har lärt oss av den. Här behöver jag inte motivera att vi talar om ett allvarligt brott mot mänskligheten när en befolkningsgrupp utsätts för förföljelse på grund av sin religion eller etniska bakgrund. Inte heller behöver jag i ett land vars språks mest kända ord är shalom betona hur svårt och viktigt det är att söka fred.

Kosovokrisen var inte enbart en europeisk kris. Den väckte starka känslor och häftig diskussion överallt i världen. Från början gällde huvudfrågorna om det internationella samfundet måste tillgripa maktmedel för att försvara befolkningen i Kosovo och, om det måste ske, hur det skulle ske. Det har redan förflutit nästan fyra månader sedan Nordatlantiska försvarsalliansen Natos flygbombningar upphörde, men händelserna i Kosovo är fortfarande föremål för en intensiv och principiell internationell diskussion.

Man kan förstå diskussionens omfattning när man granskar bakgrunden till krisen. Under det senaste decenniet har en serie mycket farliga signaler kommit från Balkan. Det internationella samfundet har upprepade gånger fått ingripa på grund av det godtyckliga våld som riktat sig mot andra nationaliteter och minoriteter. Kosovo blev sista droppen. Om Jugoslaviens ledning hade fått fria händer att genomföra sin plan, hade i området skapats en beteendemodell av vars följder alla hade fått lida. Modellen hade också innehållit ett mycket tvivelaktigt budskap till de övriga stater i området som i egenskap blivande medlemmar i Europeiska unionen förväntas visa tolerans och förståelse för minoriteter i stället för att utsätta dem för godtycklighet och våld.

Speciellt med tanke på den framtida hanteringen av kriser är det viktigt att vi gör en så omsorgsfull bedömning av Kosovokrisen och lärdomarna av dess lösning som möjligt.

Balkanhalvön har varit föremål för internationell uppmärksamhet under dela 90-talet. Upplösningen av Förbundsrepubliken Jugoslavien gav upphov till fyra väpnade konflikter och en oändlig mängd mänskligt lidande. Vi var tvungna att ytterligare en gång före årtusendeskiftet bevittna vart uppvigling till hat och intolerans leder.

Kosovokrisen visade – tyvärr – att användandet av maktmedel i en humanitär intervention inte bara är en akademisk fråga för det internationella samfundet. Det handlar om en allvarlig och komplicerad fråga, som vi troligen kommer att bli tvungna att begrunda också i framtiden i samband med nya kriser. Hur skall vi kunna finna gemensamma principer för det internationella samfundet, så att vi kan undvika tidigare fel och sätta stopp för hänsynslösa och systematiska förbrytelser mot de mänskliga rättigheterna?

Frågan om användningen av maktåtgärder mot Förbundsrepubliken Jugoslavien var berättigad koncentrerar sig till relationen mellan två centrala folkrättsliga principer. Å ena sidan är staterna suveräna inom eget territorium, vilket hindrar andra stater från att ingripa i deras interna förhållanden. Å andra sidan är de mänskliga rättigheterna universella och odelbara, och inte beroende av i vilken stat man är bosatt. När en stat hänsynslöst begår brott mot sina egna medborgares mänskliga rättigheter, måste det internationella samfundet överväga förhållandet mellan dessa två principer.

Kofi Annan, Förenta nationernas generalsekreterare, behandlade nyligen frågan i ett tal inför generalförsamlingen. Han sade:

"Om stater med benägenhet för kriminellt beteende vet att riksgränserna inte ger ett absolut skydd, om de vet att säkerhetsrådet vidtar åtgärder för att stoppa brott mot mänskligheten, begår de inte sina brott i tron att suveräniteten skyddar dem från straff."

Det främsta syftet med en humanitär intervention är att förhindra grova förbrytelser som är riktade mot civilbefolkningen. I fallet Kosovo hade Nato och det övriga internationella samfundet enbart dåliga alternativ att välja mellan. Det var uppenbart att användandet av kraftåtgärder skulle leda till offer på serbernas sida. Det var också uppenbart att det direkta våld som riktades mot invånarna i Kosovo och fördrivningen från hem och härd skulle trappas upp åtminstone tillfälligt. Trots detta överraskades de flesta observatörerna av proportionerna på flyktingströmmarna efter upptrappningen av de etniska utrensningar som följde på de första bombningarna.

Min personliga uppfattning var och är fortfarande att det internationella samfundet inte längre hade några andra alternativ att ta till när kraftåtgärderna vidtogs i slutet av mars. En militär aktion var oundviklig. Situationen i Kosovo var ohållbar. Förbundsrepubliken Jugoslaviens ledning var inte villig att godkänna någon som helst lösning som skulle ha förhindrat att krisen fördjupades. Krisen verkade dessutom, i och med att den fortsatte, skapa instabilitet i hela området. De misslyckade diplomatiska ansträngningarna i Rambouillet och det ökade våldet mot invånarna i Kosovo ledde slutligen till att man tillgrep maktmedel.

Beslutet att vidta maktåtgärder fattades av Natos medlemsländer. Finland är inte medlem i Nato, och deltog därför inte i beslutsfattandet och inte heller i den militära aktionen. Vi framförde dock vår åsikt både i egna ställningstaganden och i gemensamma resolutioner tillsammans med de övriga EU-länderna. Vår ståndpunkt var entydig: ansvaret för situationen var Förbundsrepubliken Jugoslaviens, som själv hade orsakat krisen genom sitt beteende. När jag talade i Finlands riksdag i slutet av mars konstaterade jag att hänsynslöst våld mot de egna medborgarna inte längre kan godkännas i något land i dagens Europa. I detta sammanhang vill jag tillägga att samma princip naturligtvis gäller alla delar av världen.

Av flera orsaker beklagar jag att beslutet att vidta militära åtgärder inte kunde fattas inom ramen för FN. Det var dock klart att det inte gick att få det beslut av säkerhetsrådet som skulle ha behövts. Det internationella samfundet kan ändå inte lämna offer för förtryck utan skydd.

I början av maj hade krisen utvecklats så, att den blivit allt mer problematisk för det internationella samfundet. Bombningarna hade pågått i flera veckor, men det var allt tydligare att en militär lösning på krisen inte skulle nås enbart med hjälp av dem. Trots att man redan en gång misslyckats med att lösa konflikten på diplomatisk väg och inte heller enskilda aktioner tycktes leda till resultat, blev det nödvändigt att intensifiera försöken att finna en diplomatisk lösning. Till detta skede hänför sig också mitt och samtidigt Europeiska unionens inträde i fredsansträngningarna.

Initiativet till mitt deltagande kom från andra. Enligt den uppfattning som jag fått föddes tanken under de rysk-amerikanska samtalen i Washington i början av maj. Man fann då att det var nödvändigt att introducera en tredje part. Strax efter att jag hade kontaktats, diskuterade jag också med Tysklands förbundskansler Gerhard Schröder. Tyskland innehade ordförandeposten i EU och Schröder föreslog att jag skulle företräda hela unionen i de kommande försöken att lösa konflikten. Jag ansåg detta vara det enda förnuftiga sättet att ordna fredsförhandlingarna.

Varken kriserna på Balkan eller internationell krishantering var okända för mig. Under min tid i FN och särskilt när jag ansvarade för den operation som resulterade i ett självständigt Namibia fick jag lov att bekanta mig med krishantering ur många synvinklar. Personlig erfarenhet av Balkanfrågorna fick jag i början av 1990-talet då jag skötte olika uppgifter i anslutning till försöken att skapa fred i Bosnien. Jag ansåg naturligtvis det vara min plikt att svara jakande när jag tillfrågades i början av maj, trots att utgångsläget inte var särskilt lovande.

Redan vid de allra första kontakterna som togs med mig framgick det att synsätten vad gällde villkoren för en lösning på krisen skilde sig mycket från varandra. Därför var det också viktigt att kunna samla USA:s, Rysslands och EU:s representanter runt samma bord för att diskutera meningsskiljaktigheterna. Enighet mellan de tre parterna och därigenom ett enigt internationellt samfund var en förutsättning för att vi skulle kunna presentera ett fredsförslag för Jugoslaviens ledning och också få det godkänt.

Min strategi i trepartsdiskussionerna mellan USA:s vice utrikesminister Strobe Talbott, Ryska federationens presidents Kosovo-specialsändebud Viktor Tjernomyrdin och mig samt våra medhjälpare var enkel: i stället för prestigefrågor måste vi koncentrera oss på de mycket jordnära men viktiga frågorna. Hur skapa förutsättningar för ett säkert återvändande för flyktingarna? Hur utforma det internationella samfundets närvaro? Hur genomföra tillbakadragandet av de serbiska styrkorna? Hur utforma den provisoriska internationella administrationen?

Jag var från första början övertygad om att en internationell närvaro i Kosovo för att vara trovärdig måste bygga på de viktigaste Nato-ländernas deltagande och också genomföras i Nato-ländernas regi. I annat fall skulle flyktingarna inte våga återvända till sina hem. Det var också klart att det inte rörde sig om en fredsbevarande operation i traditionell mening, utan om en betydligt mer krävande operation lik den i Bosnien-Hercegovina. Slutligen godkändes principerna, åtminstone huvuddragen i dem, också av Ryssland.

Att vi nådde en överenskommelse möjliggjordes genom att jag tillsammans med Viktor Tjernomyrdin reste till Belgrad i början av juni. Fyra veckors intensivt arbete ledde till resultat: det fanns inte en tillstymmelse till oenighet mellan oss i Belgrad. Efter att vi noggrant presenterat fredsförslagets innehåll för Jugoslaviens politiska och militära ledning och svarat på frågor, drog sig landets ledning tillbaka för att överväga sitt svar. Följande dag presenterades vårt förslag både för det serbiska parlamentet och Jugoslaviens federala regering, som bägge godkände förslaget. Jag vet inte med säkerhet varför Jugoslaviens ledning godkände vårt förslag, men jag tror att det skulle ha varit betydligt svårare att få ett positivt svar om inte trepartsförhandlingarna hade varit resultatrika.

Den fredliga lösningen var naturligtvis bara början på en lång process som syftar till stabilitet i Kosovo och närliggande områden. Det ekonomiska återuppbyggnadsarbetet och skapandet av en demokratisk administration, demokratiska institutioner och ett fungerande medborgarsamhälle är de stora utmaningarna.

Upprättandet av en civil förvaltning har anförtrotts FN. Det är verkligen inte ett avundsvärt uppdrag för UNMIK, som svarar för den provisoriska förvaltningen. Jag känner väl till de problem som förekommer redan i samband med denna uppgift.

Upprättandet av en civil förvaltning i Kosovo har avslöjat flera svagheter i det nuvarande internationella systemet. Av de uppskattningsvis 4 500 poliser som behövs för att återställa lag och ordning har hittills endast ca 1 500 anlänt, trots att det är över två månader sedan operationen inleddes. Det internationella samfundet borde ha tillgång till utbildade poliser, domare och tjänstemän i medlemsländerna, som kunde ställas till förfogande med kortare varsel än för närvarande. Kriser leder nämligen beklagansvärt ofta till att hela statsstrukturen raseras, varvid civilförvaltningen måste byggas upp från noll.

Det största bakslaget för eftervården av Kosovokrisen har emellertid varit att det internationella samfundet inte genom sin verksamhet har lyckats övertyga den serbiska minoriteten i Kosovo om att området är säkert. I stället har de flesta serberna lämnat området.

Också samordningen av de internationella organisationernas insatser måste utvecklas. Både operationen i Bosnien-Hercegovina och den i Kosovo har visat att de internationella insatserna har lidit av att ansvaret varit fördelat mellan flera organisationer. Detta har lett till överlappande verksamheter och till att det funnits områden som inte täckts av aktionerna.

Kosovokrisen har alltså inte bara väckt principiella frågor. Från det internationella samfundets synpunkt sett rör det sig också om att finna en lösning på utpräglat praktiska problem.

Man kan naturligtvis inte skapa en doktrin för humanitära interventioner enbart på grundval av Kosovokrisen, men det är uppenbart att händelserna i Kosovo ännu en lång tid framöver kommer att vara aktuella i diskussionerna om humanitära interventioner och krishantering.

Jag är medveten om att frågan om i vilket förhållande Natos ingripande står till folkrätten är komplicerad. Det internationella samfundets rätt att tillgripa maktmedel baserade sig på humanitära skäl. Respekten för människorättsprinciperna är ett centralt element inom folkrätten. Det är uppenbart att humanitära skäl kommer att få allt större tyngd när det internationella samfundet överväger sina åtgärder. Staterna är bundna till internationella avtal om de mänskliga rättigheterna, demokratin har rotat sig i allt fler länder. Därför försvarar också den allmänna opinionen och regeringarna dessa grundläggande värden med allt större beslutsamhet.

Det är klart att regeringar som gjort sig skyldiga till omfattande och grova brott mot de mänskliga rättigheterna inte på grund av sin suveränitet skall kunna åtnjuta skydd mot ingripanden från det internationella samfundets sida. I särskilt grova fall kan man inte heller utesluta militära ingripanden. Suveränitet medför inte enbart rättigheter utan också skyldigheter.

Humanitära skäl var en central motivering när operationen i Östtimor inleddes. Liksom i Kosovo rörde det sig om ett omfattande våld och stora flyktingströmmar. Till skillnad från vad som var fallet i Kosovo lyckades man beträffande Östtimor både nå enighet i FN:s säkerhetsråd och komma överens om formen för den internationella närvaron med Indonesiens regering.

Trots all diskussion kan det internationella samfundet också i framtiden råka in i situationer, där strävan till formell legitimitet och ett politiskt och moraliskt rättfärdigande av en aktion kan komma att stå i konflikt med varandra. Att förena tvångsåtgärder och diplomati kommer också i framtiden att vara en krävande och komplicerad uppgift.

Grunderna för den internationella politiken och rättsordningen har inte upplevt någon omvälvning på grund av Kosovokrisen eller andra kriser på senaste tid. De måste emellertid hela tiden utvecklas så att de svarar mot tidens krav.

FN:s stadga tillåter militära maktmedel endast i självförsvar eller på beslut av säkerhetsrådet. Det finns ingen orsak att ändra på den ordningen, men det är skäl att få den att fungera effektivare. Det är i hela det internationella samfundets, och inte minst i de små nationernas intresse, att säkerhetsrådet återställer och bevarar sin förmåga att fungera som garant för internationell fred och säkerhet.

Säkerhetsrådet måste eftersträva en konsekvens i sitt förhållningssätt när det gäller kriser och konflikter. Detta gäller både konflikter mellan stater och interna humanitära kriser.

Eftersom FN:s resurser är begränsade, är det också möjligt att bemyndiga lokala organisationer eller sammanslutningar av enskilda stater att verka för det internationella samfundets räkning. Så har man också gjort under de senaste åren.

Denna regionala dimension kommer troligen att betonas i framtiden. Därför måste vi förbättra och effektivera kontakterna och samarbetet mellan FN och regionala sammanslutningar för säkerhet. Ett sådant arbete utförs redan bl.a. inom OSSE och avsikten är att en ny säkerhetsstadga för organisationen skall godkännas under nästa toppmöte i Istanbul. Den skall beskriva både de grundläggande reglerna och det praktiska samarbetet mellan institutionerna när det gäller förhindrande och eftervård av konflikter.

Våra erfarenheter av Kosovo och andra kriser under senaste tid visar att det internationella systemet måste utvecklas både med avseende på folkrätten och med tanke på igångsättandet av operationer. Vi måste försöka åstadkomma ett system som bygger på hållbara, rättvisa och konsekventa principer och som möjliggör effektiva och framgångsrika operationer.

Jag har en gång tidigare föreslagit ett system där man kan be om ett utlåtande av Internationella domstolen när det gäller kriser som inte kan lösas. Då kan den rättsliga aspekt som domstolen med sin auktoritet bidrar med kanske hjälpa säkerhetsrådet att finna det politiska samförstånd som situationen kräver när en stat hotas av internationell intervention därför att den inte kan eller vill skydda sina medborgare från att bli föremål för väpnat våld.

På motsvarande sätt behövs det också nya idéer beträffande hur man skulle kunna effektivera genomförandet av operationer. Jag har med intresse följt diskussionen om en utökning av FN:s möjligheter att vidta åtgärder för att lösa både militära konflikter och andra typer av kriser. Det är uppenbart att FN:s beredskap för snabba operationer måste förbättras.

Krisen i Kosovo och andra liknande humanitära katastrofer, som den i Östtimor, är svåra upplevelser ur det internationella samfundets synvinkel. Värst drabbar de ändå de människor vars dagliga liv berörs. Att förlora sitt hem, utsättas för våld, familjemedlemmars död och andra grymheter kastar långa skuggor i en människas liv.

Den viktigaste lärdomen av händelserna i Kosovo är till slut att en politisk ledning som planerar etniska utrensningar och att frånta sina egna medborgare grundläggande fri- och rättigheter, inte kan vara säker på att det internationella samfundet inte kommer att reagera. Härifrån är det dock ett långt steg till ett konsekvent handlande från det internationella samfundets sida i alla motsvarande fall.