Tohtori Pentti Arajärven artikkeli Sosiaali- ja terveysviestiin 3/2006

Perusoikeudet sisämarkkinoilla

Vuonna 1995 tapahtuneen perusoikeusuudistuksen jälkeen on tullut tavaksi asiassa jos toisessa vedota perusoikeuksiin. Tämä on perusteltua. Perusoikeudet on tarkoitettu otettavaksi tosissaan. Niihin vedotessa on hyvä muistaa, että perusoikeudet koskevat kaikkia. Yhden yksilön perusoikeuden toteuttaminen saattaa aiheuttaa toisen henkilön perusoikeuksien supistumista. Vaikka perusoikeudet ovat yksilöllisiä – yksilöitä koskevia – eivät ne ole irrallaan yhteiskunnasta. Niiden sisällön määrittelyssä, toteutuksessa ja tulkinnassa on aina otettava huomioon myös yhteiskunnalliset vaikutukset. Kyse on monitahoisesta kokonaisuudesta, johon vielä vaikuttavat esimerkiksi Euroopan unionin lainsäädännön asettamat näkökohdat.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu on perustuslain mukaan julkisella vallalla. Julkisen vallan sisäisessä työnjaossa järjestämisvastuu on uskottu kunnille. Toimintaa rahoittavat valtio valtionosuuksilla, kunnat verotuloillaan ja palvelujen käyttäjät käyttäjämaksuilla. Kunta voi aina tuottaa palvelut itse. Palvelujen tuottaminen voidaan kuitenkin perustuslain 124 §:n mukaisesti siirtää lailla tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa ja hyvää hallintoa. Nämä näkökohdat on otettava huomioon kunnan järjestämisvastuulla olevia palveluja yksityistettäessä ja kilpailutettaessa. Huomion arvoista on myös, ettei yksityistäminen tai kilpailuttaminen sinänsä lisää kunnan käytettävissä olevia taloudellisia voimavaroja.

Oikeus tuottaa sosiaali- ja terveyspalveluja perustuu osaltaan perustuslaissa taattuun elinkeinovapauteen. Eräiltä osin voidaan sanoa sosiaali- ja terveysalan järjestöjenkin toteuttavan palveluja tuottaessaan elinkeinovapautta. Toisaalta järjestöjen vapaaehtoisluonteeseen ja yleensäkin järjestöluonteeseen liittyy se, että järjestöt käyttävät perusoikeutena taattua yhdistymisvapautta organisoituessaan ja varsinkin toimiessaan aatteellisena järjestönä ja vertaistuen piirissä. Palvelujen tuottaminenkaan ei välttämättä ole elinkeinotoimintaa, vaan se saattaa olla aatteellisena toimintana toteutettua jäsenistön palvelemista tai rahoituksen hankkimista aatteelliselle toiminnalle.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä on otettava huomioon palvelujen käyttäjien oikeus saada palveluja. Julkiselle vallalle on perustuslailla säädetty riittävien palvelujen turvaamisvelvollisuus, jota tarkentaa tavallisella lainsäädännöllä asetettu yksilön oikeus saada tai julkisen vallan velvollisuus järjestää palveluja. Suoraan yksilön oikeutena toteutettu oikeus on useimmiten vahvistettu ns. subjektiivisena oikeutena. Muiden palvelujen saamisoikeus useimmiten perustuu julkisen vallalle, tavallisimmin kunnalle asetettuun velvollisuuteen järjestää palveluja esiintyvän tarpeen mukaan. Yksilön oikeus saada palveluja rakentuu tätä kautta myös perustuslain varaan.

Perusoikeudet saattavat olla keskenään jännitteisessä suhteessa, toisilleen vastakkaisia ja keskenään kilpailevia. Perusoikeuksien keskinäisessä ristiriidassa on aina kyse niiden sisällön ja arvon punninnasta ja asettamisesta keskenään optimaaliseen suhteeseen, jossa yhteiskuntapoliittiset tavoitteet huomioon ottaen jokainen oikeus ja jokaisen oikeus voi toteutua mahdollisimman täysimääräisesti. Nämä näkökohdat pätevät myös toteutettaessa hyvinvointipolitiikkaan liittyviä perusoikeuksia ja määriteltäessä niiden suhdetta elinkeinovapauteen ja palvelujen hankintajärjestelmään. Palveluista puhuttaessa julkisen vallan vastuulla on aina perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen. Tämä on samalla perustuslaillisella tasolla säädetty velvollisuus kuin perustuslain 18 §:n takaama jokaisen oikeus hankkia toimeentulonsa työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perusoikeudet eivät ole myöskään sinänsä absoluuttisia. Niitä voidaan rajoittaa ja rajoittamisen yleisinä edellytyksinä on pääpiirteissään esitettynä lailla säätäminen, poikkeuksen hyväksyttävyys, oikeuden rajoittaminen tarkasti ja rajoituksen säätäminen mahdollisimman suppeaksi sekä ihmisoikeuksien huomioon ottaminen. Sekä palvelujen järjestämisen että elinkeinovapauden rajoittamisessa ovat sanotut näkökohdat voimassa.

Euroopan unionin perussopimuksissa vahvistetaan neljä vapautta, ihmisten, tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus. Lisäksi unionin perussopimuksissa on vahvistettu eräitä ihmisoikeustyyppisiä oikeuksia ja vapauksia. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kannalta nämä liittyvät pääasiassa työelämän oikeuksiin. Tuomiovallan käytön kannalta merkittävää on, että Euroopan yhteisön tuomioistuin kunnioittaa Euroopan ihmisoikeussopimusta ja jäsenvaltioiden valtiosääntöperinnettä. Unionissa on myös julistuksena hyväksytty perusoikeuskirja. Tätä julistusta vastaava sitovaksi lainsäädännöksi tarkoitettu perusoikeuskirja sisältyy tällä hetkellä jäissä olevaan unionin perustuslailliseen sopimukseen.

Edellä mainitut neljä vapautta ovat perusta unionin sisämarkkinoille. Sisämarkkinoihin myös perustuu viimeaikoina järjestöjä paljon puhuttanut hyvinvointipalvelujen ostamiseen liittyvä kilpailuttaminen. Siinä on kyse palvelujen kaupasta ja – sinänsä aivan oikein ja hyväksyttävästi – palvelujen tarjoajien yhdenvertaisesta kohtelusta ja reilusta kilpailusta. Tätä menettelyä toteuttaa erityisesti hankintalaki, joka on parhaillaan uudistettavana.

Paljon keskustellun palveludirektiivin ja uudistettavana olevan hankintalain merkitystä hyvinvointipolitiikan toteuttamiselle on arvioitava näistäkin lähtökohdista. Samalla on otettava huomioon, että hyvinvointipalveluja koskeva Euroopan unionin säätely merkitsisi todennäköisesti nykyistä vakaampaa tilaa. Tämä tarkoittaisi direktiivin antamista julkisista hyvinvointipalveluista. Tällä hetkellä Euroopan yhteisön tuomioistuimen ratkaisut linjaavat varsin yleisluontoisten sisämarkkinoiden toteuttamista koskevien määräysten ja periaatteiden nojalla myös sosiaali- ja terveyspalvelujen asemaa. Nykyisin ratkaisut koskevat sattumanvaraisia seikkoja sen mukaan, millaisia asioita EY-tuomioistuimen ratkaistavaksi tulee jäsenvaltioista.

Vakautta ja uusia tulkintamahdollisuuksia antaisi perustuslailliseen sopimukseen liittyvän perusoikeuskirjan vahvistaminen. Sitovana lainsäädäntönä se suhteellistuttaisi sisämarkkinoita säätelevää neljää vapautta ja loisi edellytyksiä mm. sosiaalipoliittisten näkökohtien vahvempaan huomioon ottamiseen sisämarkkinasäännösten tulkinnassa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan muuntuminen sitovaksi lainsäädännöksi vaatinee kuitenkin vielä vuosia.