Pentti Arajärven alustus Kunta-alan ammattiliiton Hyvinvointivaltio-seminaarissa 9.5.2000 Hyvinvointivaltion kehityssuuntia

Hyvinvointivaltio edellyttää hyvinvoinnin määrittelyä ennen kuin sen kehityssuuntia voidaan arvioida. Hyvinvoinnin ulottuvuuksia voidaan mielestäni lähteä arvioimaan perusoikeuksien pohjalta tai, jos niin halutaan sanoa, laajan perusturvan lähtökohdista. Laajasti käsitettyyn perusturvaan sisällyttäisin kaikki ihmisoikeuksien rakenteet eli yhteisölliset oikeudet (esim. rauha, puhdas ympäristö, kehitys, kansojen itsemääräämisoikeus), taloudelliset perusoikeudet (kuten työ, lepo ja virkistys, asunto, toimeentulo), sosiaaliset perusoikeudet (kuten sosiaali- ja terveyspalvelut, toimeentuloturva), sivistykselliset oikeudet (koulutus, kulttuuri, taide ja tiede), vapausoikeudet eli kansalaisoikeudet (sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, hengen, ruumiillisen koskemattomuuden ja kunnian suoja, omaisuuden suoja, kielelliset oikeudet, uskonnollinen vakaumuksen vapaus, poliittiset oikeudet, osallistumisoikeudet) sekä oikeusturva (oikeudenmukainen oikeudenkäynti, hyvä hallinto).

Nimenomaan sosiaaliturvasta puhuttaessa keskeisiä ovat yhteiset palvelut, toimeentuloetuudet, kustannusten korvaukset sekä sosiaalipoliittiset veroetuudet. Näillä kullakin on oma logiikkansa, jota on tarkasteltava osana mahdollista ja toivottavaa hyvinvoinnin edistämistä.

Sosiaaliturvan mallit jaotellaan tavallisesti järjestämisperustan mukaan. Tarveharkintaisissa malleissa tukea annetaan eniten tarvitseville. Mallin ongelmat keskittyvät usein rahoitukseen ja järjestelmän hyväksyttävyyteen. Hyvinvointiyhteiskunnan eräänlaista syntymallia edustaa korporatiivinen malli, jonka perustana on työnteko ja työnteon estyessä tulojen korvaaminen. Keskieurooppalaisittain sitä sovelletaan usein perhekohtaisesti. Rahoitus kerätään vakuutetuilta eli työntekijöiltä ja työnantajilta. Ongelmana se, että ansiotyötä vailla olevat ovat usein sosiaalityön ulkopuolella.

Pohjoismainen malli sisältää korporatiivisen mallin, mutta antaa turvaa myös niille henkilöille, jotka eivät ole työntekijöitä tai työtätekevän henkilön perheenjäseniä. Mallille ovat tyypillisiä myös julkiset palvelut. Se on kallis ja se rahoitetaan toisaalta korporatiivisen mallin mukaisesti vakuutusmaksuilla ja toisaalta verotuloilla. Eräänlaista koskaan toteuttamatonta, mutta hieman entisissä kommunistimaissa vallinnutta mallia vastaa eräänlainen perusturvamalli, jossa kaikilla on samat edut. Äärimuodossaan se olisi kansalaispalkka. Etuus olisi hyvin kattava ja rahoitettaisiin veroilla. Se olisi erittäin kallis, ja suurituloiset todennäköisesti markkinatalouden olosuhteissa puhkoisivat mallin perustan yksityisillä vakuutuksilla, mikä myös rapauttaisi rahoituspohjaa.

Suomen sosiaaliturva on nykyisin bruttokansantuoteosuudeltaan EU-maiden keskitasoa tai sen alapuolella. Samastumme jo viiteryhmänä paremmin Etelä-Euroopan maihin kuin muihin Pohjoismaihin tai Keski-Euroopan maihin. Suomen sosiaaliturva merkitsi tekijää, jonka avulla läpäisimme vaikean lama-ajan ja ylläpidimme sen aikana kulutuskysyntää ja yhteiskuntarauhaa.

Pohjoismaisen sosiaaliturvan rahoitus lepää neljällä perustalla. Työnantajat ja vakuutetut rahoittavat ansioon suhteutettua turvaa vakuutusmaksuilla. Tärkeimmät näin rahoitetut järjestelmät ovat työeläkejärjestelmä ja ansioon suhteutettu työttömyys- ja sairausvakuutus. Valtion veroilla rahoitetaan pääosin vähimmäisturva kuten peruspäivärahat ja työmarkkinatuki, lapsilisät, asumistuki ja muut vastaavat etuudet sekä valtionosuuksien kautta myös kunnallista palvelujärjestelmää. Kunnallinen palvelujärjestelmä rahoitetaan pääosin kunnallisveroilla. Käyttäjämaksut edustavat noin 10%:n osuutta palvelujen kustannuksista.

Nykyinen sosiaaliturva nauttii varsin suurta kansalaisten arvostusta. Vähän riippuen siitä, miten kysytään sosiaaliturvasta ei haluta leikata lainkaan tai ainakin hyvin harkituin tavoin.

Sosiaaliturvan uhkatekijöitä tarkasteltaessa merkittävin on elatussuhde. Nykyisin yhtä työllistä kohti on noin 1,3 työelämän ulkopuolella olevaa henkilöä (lapsia, vanhuksia, opiskelijoita, työttömiä, työkyvyttömyyseläkeläisiä). Elatussuhteen ja rahoituksen kannalta kaksi tärkeää tekijää ovat toisaalta työllisyysasteen saaminen merkittävästi nykyistä paremmaksi sekä työttömyyttä vähentämällä että työelämän ulkopuolella eri syistä olevia henkilöitä työllistämällä ja toisaalta keskimääräisen eläkkeellesiirtymisiän korottaminen. Viimeksi mainitun suhteen on ryhdytty voimakkaisiin toimenpiteisiin, joista osa näyttäytyy säästötoimenpiteinä ja osa erilaisina työnteon jatkamista tukevina kuntoutustoimina tai taloudellisina houkuttimina.

Toinen sosiaaliturvan tulevaisuuden arvioinnin merkittävä tekijä on EMU-järjestelmään liittymisen myötä syntynyt kansallisesti supistunut talouspoliittinen liikkumavara. Unionin EMU- järjestelmän vaje-, velka- ja inflaatiokriteerit ovat jatkuvaa todellisuutta ja saattavat edellyttää julkisten menojen leikkausta. Toisaalta EMUn luoma vakaus ja taloudellinen tehokkuus saattavat merkitä kohoavaa kasvu-uraa ja tätä kautta lisääntyneitä voimavaroja käytettäväksi poliittisesti tarkoituksenmukaiseksi harkittuihin kohteisiin. Viime kädessä sosiaalipolitiikkaan käytetyn rahan määrä on poliittinen kysymys.

Sosiaalipolitiikkaan käytetyn rahan määrälle ja käytön kohteelle ei sinänsä ole mitään ehdottomasti oikeaa tapaa. Olennaisia tekijöitä ovat esimerkiksi sellaiset kuin oikeuksien ja velvollisuuksien tasapaino, järjestelmän hyväksyttävyys, järjestelmän vaikutukset yhteiskunnan ilmapiiriin sekä tehokkuus ja taloudellisuus. Kunnallisen palvelujärjestelmän kannalta olennaista on esim. hyväksyttävyyden kannalta toimiva paikallinen demokratia, järjestämisen osalta koulutettu ja osaava henkilöstö sekä järjestämis- ja tuottamisvastuun erottaminen, valtion tuki tasaisen alueellisen kehittämisen varmistamiseksi sekä kuntien itsenäinen taloudellinen vastuu verotusoikeuden kautta.

Järjestämis- ja tuottamisvastuun erottamisen suuria kysymyksiä on yksityistäminen. Palveluja tuotetaan periaatteessa kolmea kautta: kuntien omana toimintana, yleishyödyllisten yhteisöjen toimintana sekä yksityisenä kaupallisena toimintana. Kunnallinen itsenäinen palvelujärjestelmä on perinteinen muoto ja monet alunperin järjestöissä ja jopa kaupallisena alkaneet toiminnot ovat siirtyneet ajan myötä kunnalliseksi järjestelmiksi. Järjestöjen palvelujen tuottaminen perustuu usein julkiseen rahoitukseen joko kuntien maksusitoumusten tai RAY:n kautta. Viime aikoina on järjestöjen toimintaa arvosteltu mm. siinä suhteessa, että julkisesti tuettuna ne kilpailevat yksityisen palvelutuotannon kanssa. Tätä voidaankin kilpailusyistä pitää perusteltuna kritiikkinä. Tällöin on kuitenkin oltava kyse myös siten aidosta kilpailusta, että järjestöjen ja yksityisten tuottamat palvelut ovat tosiasiallisesti kilpailutilanteessa. Toisaalta on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että yksityinen palvelujärjestelmä saa usein esim. sairausvakuutuksen kautta julkista tukea. Myös tämä piirre on pidettävä mielessä.

Kunnallinen yleisessä kontrollissa oleva järjestelmä takaa kattavat palvelut. Yksityistetty järjestelmä saattaa hakeutua helpoimpien tuottojen piiriin. Toisaalta kunnallisessakin järjestelmässä saattavat heikommissa ja haavoittuvammissa asemissa olevat ryhmät, joilla ei ole vahvaa puolestapuhujaa, jäädä heikkoon asemaan. Viime vuosien säästöpäätöksien osalta on voitu osoittaa tällaisia ryhmiä olevan mm. päihdeongelmaisten, mielenterveyspotilaiden ja lastensuojelun tarpeessa olevien lasten.

Puhtaasti yksityistetty järjestelmä eroaa myös kansalaisten kannalta monissa oleellisissa asioissa julkisesta järjestelmästä. Erot syntyvät järjestelmien perustasta. Hyvä hallinto on perusoikeus. Julkinen hallinto on pakkokeinoin toimeenpantavissa helpommin kuin yksityinen. Julkinen toiminta on julkista, yksityinen saattaa olla liikesalaisuuden piirissä. Hallintomenettely edellyttää toisenlaista asiakkaan palvelua kuin liiketoiminnan asiakas on aina oikeassa -ajattelu. Virallismenettely luo hallintoviranomaiselle laajan selonottovelvollisuuden. Yksityisessä toiminnassa tätä vastaa lähinnä kohtuuttomia sopimusehtoja ja hyvää kauppatapaa koskeva säätely.

Hallinnollista muutoksen hakua vastaa yksityisellä puolella oikeudenkäynti käräjäoikeudessa. Kielilainsäädäntö koskee laajasti vain julkista toimintaa. Yksityisellä puolella tarve kielen huomioonottamisesta syntyy markkinointisyistä, joskin potilaan asemasta ja oikeuksista annettu laki edellyttää kielen huomioonottamista myös yksityisessä toiminnassa.

Oikeusasiamies ja oikeuskansleri valvovat julkista toimintaa, mutta heidän toimivaltansa ei ulotu yksityiseen toimintaan. Toisaalta kuluttaja- ja kilpailuviranomaisilla on toimivaltaa. Julkisen talouden tarkastus on viranomaistoimintaa ja julkista, yksityistä valvotaan yhteisön sisäisesti.

Virkavastuu koskee vain julkista toimintaa ja rikosvastuun sisällössä on eroja. Vahingonkorvausvastuu on julkisessa toiminnassa laajempi, toisaalta yksityisellä on tuotevastuu, joka usein rajautuu ulkopuolelle julkisen toiminnan.

Sosiaaliturvan taso, järjestämisperusta ja rahoitusmallit ovat poliittisen tahdonvallan asioita. Kiinnittäisin kuitenkin huomiota eräisiin minusta käsittääkseni keskeisiin toimintaperusteisiin.

Toimeentulon perusturva ja julkiset palvelut tulee rahoittaa yleisin verovaroin. Vakuutusperusteiset palvelut eivät muodosta sellaista mahdollisuutta järjestelmän kehittämiseen, jolla olisi laajaa merkitystä ihmisten hyvinvoinnin kannalta. Vakuutusperusteisten palvelujen ongelma saattaa lisäksi olla kysymys siitä, koska vakuutustapahtuma on sattunut tai minkätasoista palvelua on annettava suoritettuihin vakuutusmaksuihin nähden.

Ansioon suhteutetun toimeentuloturvan ainoa mahdollinen perusta on rahoittaa se työnantajien ja työntekijöiden vakuutusmaksuin. Luontevaa on myös, että ainakin työntekijöiden maksut ovat sidottuja palkkaan, koska etuudetkin perustuvat palkkaan. Tässä suhteessa on tärkeää myös, että vakuutusmaksujen perustana oleva tulo on sama kuin etuuden perustana oleva tulo. Työnantajamaksussa voidaan mahdollisesti ottaa huomioon muitakin tekijöitä kuin palkka selvitysten jälkeen.

Sosiaaliturvan ja verotuksen yhteys on säilytettävä. Verotusta voidaan siirtää kulutuksen verottamiseen työn verotuksesta. Verotuksen on kuitenkin oltava yksilöllistä, koska yksilöllinen sosiaaliturvakin on pohjoismaisen tasa-arvokäsityksen mukaan perusteltu. Ensisijaisesti verotuksen progressiolla on hoidettava tulojakoa koskevat kysymykset ja sosiaaliturvan puolella on vältettävä päällekkäisten progressioiden syntymistä sosiaaliturvamaksuissa tai käyttäjämaksuissa.

Selvitettävän kokonaisuuden sosiaaliturvan kehittämiselle muodostavat subjektiiviset oikeudet. Oikein käytettynä perustelluissa yhteyksissä subjektiiviset oikeudet tarjoavat hyvän mahdollisuuden yhdenvertaistaa kansalaisten etuuksia, määritellä täsmällisesti oikeus saada palveluja ja toteuttaa yhteiskuntapoliittisia tavoitteita. Toisaalta ne supistavat kunnallista itsehallintoa, asettavat väestöryhmät keskenään eri asemaan ja sitovat voimavaroja paikalliselta päätösvallalta.