Tasavallan presidentti Tarja Halosen esitelmä Norjan ulkopoliittisen instituutin tilaisuudessa 26.10.2000

(muutosvarauksin) KRIISIT JA KRIISINHALLINTA

Minulle on suuri ilo ja kunnia pitää tänään esitelmä Norjan ulkopoliittisen instituutin vieraana täällä Nobel - talossa. Molemmat instituutiot ovat maailmankuuluja ja jättäneet lähtemättömän jäljen historiaan.

Kansainvälinen järjestelmä on muuttunut nopeasti viimeisen kymmenen vuoden aikana. Neuvostoliiton romahduksen jälkeen olemme siirtyneet moninapaiseen järjestelmään, jossa tosin on yksi muita selvästi voimakkaampi toimija. Samanaikaisesti on nähtävissä kahden suuren virtauksen vahvistuminen: "globaalin politiikan" ja "paikallisen politiikan".

Globaali politiikka keskittyy maailmanlaajuisiin asioihin, kuten ilmaston lämpenemiseen ja kaupan esteiden poistamiseen, ja vahvistaa näin valtioiden välistä keskinäisriippuvuutta. Paikallinen politiikka puolestaan nousee paikallisista intresseistä ja perustuu vaatimukselle erilaisten yhteisöjen itsemääräämisoikeudesta sekä etnisestä yhtenäisyydestä.

Yhteisen naapurimaamme Ruotsin kuuluisan rauhantutkimusinstituutin SIPRI:n vuosikirjan mukaan maailmassa oli vuonna 1999 kaksikymmentäseitsemän (27) konfliktia, joista ainoastaan kaksi oli valtioiden välisiä sotia. Poliittinen väkivalta on siis kasvavassa määrin siirtynyt valtioiden välisistä suhteista yhteisöjen välisiin suhteisiin valtioiden sisälle.

Sotien ollessa valtioiden sisäisiä - hallitusten ja erilaisten yhteisöjen välisiä ja yhteisöjen keskinäisiä selkkauksia - on konfliktien toimijoiden kirjo moninainen. Konfliktien toimijat ovat entistä useammin ei-valtiollisia ja organisoituvat poliittisesti etnisten ja uskonnollisten erojen ympärille. Myös ylikorostunut kansallisuusaate toimii poliittisena katalysaattorina useissa konflikteissa. Voimme puhua etnopoliittisista konflikteista.

Uskomus, että erilaiset uskonnolliset, kielelliset ja muut yhteisöt samastuisivat automaattisesti valtioon ja sulautuisivat alueen valtaväestöön on osoittautunut vääräksi. Pikemminkin pyrkimykset synnyttää ylhäältä annettu valtiollinen identiteetti ja globalisaatio ovat lisänneet ihmisten tietoisuutta etnisistä ja kulttuurisista eroista ja saattaneet jopa olla osatekijöitä etnopoliittisten konfliktien synnyssä. Jos valtiota ei koeta kansalliseksi kodiksi, haetaan sitä muualta.

Etnopoliittisten toimijoiden lisääntymisen lisäksi nykyisiä konflikteja luonnehtii erityisesti neljä tekijää:

- Konfliktit ovat pitkäkestoisia; useissa tapauksissa voidaan puhua "pitkittyneistä" konflikteista. Syinä tähän ovat muun muassa ulkopuolisten toimijoiden tuki ja aseiden helppo saatavuus.

- Toimijaryhmien erottaminen toisistaan on vaikeaa. Esimerkiksi palkka-armeijoiden erottaminen varsinaisista armeijoista on joskus mahdotonta, koska ne toimivat yhdessä tai niiden raja on hämärtynyt. Sotatalous puolestaan synnyttää valtiollisten ja ei-valtiollisten toimijoiden välimaastossa toimivia ryhmiä, jotka hyötyvät sotatilanteesta.

- Konfliktien seuraukset kohdistuvat ensisijaisesti siviiliväestöön. Meillä on aivan liian paljon esimerkkejä etnisistä puhdistuksista, pakolaisuudesta ja joukkoraiskauksista.

- Konflikteja on vaikea ratkaista: paikalliset intressit, väkivallan pitkäkestoisuus, toimijoiden kirjavuus ja kansainvälisen järjestelmän kyvyttömyys reagoida oikealla tavalla riittävän nopeasti tekevät konfliktien ratkaisemisen vaikeaksi.

Konfliktien syntyyn vaikuttavat monet tekijät, joita tulisi analysoida tapauskohtaisesti, jotta voisimme ehkäistä ja ratkaista selkkauksia. Se, muuttuvatko erilaiset paineet sosiaalisten ryhmien väliseksi poliittiseksi konfliktiksi riippuu yhteiskuntien kyvystä hillitä poliittisin ja taloudellisin keinoin yhteiskunnallisia erimielisyyksiä.

Ensisijainen tekijä konfliktien ennaltaehkäisyssä on vakaa yhteiskunta, joka takaa ihmisten turvallisuuden laajasti ymmärrettynä. Tähän kuuluvat demokratia, ihmisoikeuksien kunnioittaminen, taloudellinen ja sosiaalinen oikeudenmukaisuus sekä oikeusvaltioperiaatteen toteuttaminen. Demokraattisten valtioiden väliset sodat ovat epätodennäköisempiä ja ne ovat sisäisesti vakaita. Oman arvioni mukaan tähän vaikuttaa myös demokraattisten valtioiden vuorovaikutussuhde muiden toimijoiden kanssa.

Toinen keskeinen tekijä konfliktien ennaltaehkäisyssä on köyhyyden ja puutteen vähentäminen. Köyhyys ja puute voivat ajaa ihmisiä hakemaan väkivaltaisia ratkaisuja. Lisäksi ne heikentävät yhteisön kykyä ratkaista ongelmia rauhanomaisesti.

Kolmantena tekijänä konfliktien ennaltaehkäisyssä haluan mainita asevalvonnan. Nykyaikaisten paikallisten ja alueellisten konfliktien estämisen kannalta erityisesti pienaseiden leviämisen estämisellä on keskeinen merkitys. Olen tyytyväinen, että tähän on viime aikoina kiinnitetty kasvavaa kansainvälistä huomiota.

Kriisin puhjettua kansainvälisen yhteisön tulee huolehtia kärsimään joutuvista ihmisistä, pyrkiä kriisin rajoittamiseen ja osapuolten keskusteluyhteyden avaamiseen sekä tarvittaessa rauhansuunnitelman tai muun rauhanomaisen ratkaisun esittämiseen. Ulkopuolisen välitystoiminnan merkitys on kasvanut, koska etnopoliittiset konfliktit ratkeavat harvoin osapuolten oman neuvotteluprosessin tuloksena.

Ulkopuoliset tahot voivat pyrkiä aktiivisin pakotetoimin tai pelkästään osapuolten välistä kommunikaatiota edistämällä auttamaan konfliktin ratkaisussa.

Alueellisten toimijoiden ja suurvaltojen "keppi ja porkkana" -mallin rinnalle tarvitaan epävirallisia matalan profiilin välitysyrityksiä, joissa tavoitteena on keskusteluyhteyden avaaminen ja luottamuksellisten suhteiden perustaminen osapuolten välille. Tässä tehtävässä voivat valtioiden lisäksi toimia myös kansalaisjärjestöt. Nämä voivat tarjota kanavia konfliktin osapuolten yhteisille tapaamisille korkean poliittisen tason neuvottelujen ja välitysyritysten sijaan ja niiden rinnalla. Israelin ja palestiinalaisten välinen "The Declaration of Principles" sai alkunsa juuri tällaisessa epävirallisessa välitysprosessissa.

Matalan profiilin välitystoiminnalla voi olla etuja verrattuna korkean tason toimintaan. (1) Erilaiset toimijaryhmät voivat osallistua konfliktinratkaisuun. Tämä on tärkeää esimerkiksi tilanteissa, joissa kaikkia osapuolia ei ole virallisesti tunnustettu osaksi konfliktia. (2) Ne sallivat keskustelun aiheista, jotka eivät virallisissa neuvotteluissa nouse esille, mutta jotka ovat konfliktin pysyvän ratkaisun kannalta merkittäviä. Tällaisia voivat olla esimerkiksi toimijoiden identiteettiin ja turvallisuuteen liittyvät kysymykset. (3) Niiden kautta voidaan konfliktinratkaisuun tuoda mukaan myös kansalaisyhteiskunnan panos varhaisessa vaiheessa, ennen jälleenrakentamisen vaihetta.

Viime aikojen puhutuimmaksi kriisinhallintakeinoksi on noussut sotilaallinen kriisinhallinta. Olennaista on, että sotilaallinen kriisinhallinta eroaa selvästi sodankäynnistä. Kriisinhallintatoimissa voimankäyttö on poikkeuksellista sekä rajoitettua ja sitä käytetään vain pakottavissa tilanteissa. Esimerkiksi NATOn pommitukset Jugoslaviassa viime vuonna olivat ehkä valttämättömiä ja oikeutettuja, mutta ne eivät olleet mielestäni kriisinhallintatoimia, vaan sotatoimia. Sen sijaan KFOR-operaatio on selkeästi kriisinhallintaa.

Kriisien luonteen muutoksen myötä myös sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden luonne on muuttunut. Entistä harvemmin operaatiota suoritetaan tilanteessa, jossa kriisin osapuolet ovat sopineet tulitauosta ja haluavat kansainvälisen yhteisön, erityisesti Yhdistyneiden kansakuntien, asettavan kansainvälisen joukon valvomaan tulitaukoa. Yhä useammin kriisinhallintaoperaation tarkoitus on vakauttaa tilanne, estää sotatoimien jatkuminen ja jopa erottaa sotivat osapuolet toisistaan. Nykyajan rauhanturvaaja on entistä useammin kahden vihamielisen ryhmän välissä tai keskuudessa estämässä näitä käymästä käsiksi toisiinsa. Tähän riittää yleensä sopivilla voimankäyttöoikeuksilla vahvistettu läsnäolo.

Sotilaallisia toimia saatetaan tarvita tilanteen rauhoittamiseksi, mutta sotilaallisin toimin ei voida ratkaista poliittisia konflikteja. Ratkaiseminen edellyttää siviilikriisinhallinnan keinoja. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi toimivaa koululaitosta, luotettavaa oikeuslaitosta sekä hyvää poliisi- ja pelastustoimea. Erittäin tärkeätä on myös toimiva talous. Edellä mainitut asiakokonaisuudet eivät ehkä ole yhtä näyttäviä kuin sotilaalliset operaatiot, mutta niiden vaikutus on kestävämpää ja niiden käyttäminen on tehokkaampaa ja taloudellisempaa kuin sotilaallisten toimien. Olenkin useaan otteeseen korostanut siviilikriisinhallinnan ensisijaisuutta kriisinhallinnan kokonaisuudessa, erityisesti kehitettäessä Euroopan unionin kriisinhallintakykyä.

Haluankin tässä yhteydessä sanoa muutaman sanan EU:ssa tapahtuvasta kriisinhallintakyvyn kehittämisestä. Kriisinhallintaa koskevassa EU-keskustelussa on nähtävissä useita lähtökohtia. Niistä yksi juontaa juurensa 1940-luvun loppuun, jolloin tehtiin ensimmäinen yritys järjestää Länsi-Euroopan puolustus alueen maiden omin voimin. Kylmän sodan päätyttyä tähän aiheeseen on palattu useaankin otteeseen ja eri ratkaisuvaihtoehtoja esittäen.

Toinen lähtökohta on käytännön kokemuksista kumpuava tarve kehittää EU:lle kyky hallita lähialueensa kriisejä. 1990-luvun kokemukset Balkanilta osoittivat, että EU:lla on vielä paljon tehtävää tullakseen uskottavaksi toimijaksi.

Kolmanneksi lähtökohdaksi voitaisiin arvioida panostaminen EU:n tulevaisuuteen: maailman merkittävin integraatioprosessi on "määrätty" kehittämään ulkosuhdetoimintaansa niin, että unionin käytettävissä on uskottava keinovalikoima, tehokas kriisinhallinta sen osana.

Vaikka EU:n kriisinhallintakyvyn kehittämisen taustalla voidaan nähdä aikaisempia ja ehkä myös nykyisiä pyrkimyksiä oman alueemme puolustuksen kehittämiseen, näen nykyisen toiminnan nimenomaan kriisinhallintakyvyn kehittämisenä. Kehitämme kykyä hoitaa vaativiakin kriisinhallintatehtäviä, emme kykyä ryhtyä sotatoimiin jotain valtiota vastaan.

Kriisinhallintakykyä ja kriisien ennaltaehkaisyä tulisi kehittää tiiviissä maailmanlaajuisessa yhteistyössä eri järjestöjen välillä. Pidän erityisen tärkeänä sitä, että EU:n kriisinhallintakykyä kehitetään multilateralismin hengessä. YK-operaatioihin osallistumisen tulee olla luonnollinen osa EU:n kriisinhallintapolitiikkaa.

EU:lla on monia etuja kriisinhallintatyössä, erityisesti monialaisen toiminnan ja taloudellisten resurssien ansiosta. Emme kuitenkaan voi unohtaa muita eurooppalaisia toimijoita, kuten ETYJ ja Euroopan neuvosto. Näillä molemmilla on paljon kriisien ennaltaehkäisemiseen ja hallintaan liittyvää taitoa, kykyä ja kokemusta. Eräillä alueilla ne ovat suoraan sanottuna parempia kuin EU.

ETYJ:n laaja jäsenpohja on useimmiten etu. Se on lisäksi joustava ja tehokas kriisien akuutissa vaiheessa. ETYJ:ä on suunniteltu käytettäväksi myös todellisissa rauhanturvatehtävissä, vielä näin ei ole tehty, mutta jossain tilanteessa tämäkin saattaa osoittautua tarpeelliseksi. Se, että ETYJ saadaan ensimmäisenä paikalle konfliktin akuutissa vaiheessa, saa ehkä osaltaan ihmiset vaatimaan nopeasti sen poistumista olojen normalisoiduttua.

Euroopan neuvosto sisäänpääsyvaatimuksineen edustaa tiettyä vakaan demokratian alkamista kyseessä olevassa jäsenmaassa. Venäjän ja eräiden muiden entisen Neuvostoliiton alueista muodostuneiden valtioiden ongelmien myötä tämä raja on jossain määrin heikentynyt. Yksilöperusteinen valitusoikeus ihmisoikeusrikkomuksissa on kuitenkin niin ainutlaatuinen asia, että meidän kannattaa huolehtia lämpimästi sekä Euroopan neuvostosta että sen ihmisoikeustuomioistuimesta.

EU:n kriisinhallintakyvyn kehittäminen tapahtuu läheisessä yhteistyössä NATOn kanssa. Perussyynä tähän on, että 11 maata viidestätoista on samanaikaisesti myös NATOn jäseniä. Lisäksi loputkin EU-maat, mukaan lukien Suomi ja Ruotsi osallistuvat aktiivisesti NATOn rauhankumppanuusohjelmaan. EU:n toiminnan tarkoituksena ei ole NATOn heikentäminen saati korvaaminen.

Haluan myös korostaa EU:n kriisinhallinnan avoimuutta EU:n ulkopuolisille eurooppalaisille NATO-maille, kuten Norjalle. Yhteistyötä on kehitettävä myös muiden maiden kanssa, mukaan lukien Venäjä.

Yhteistyöstä ja hyvästä tahdosta huolimatta parhaatkin pyrkimykset kriisien ennalta ehkäisemiseksi ja hallitsemiseksi voivat osoittautua hyödyttömiksi. Saattaa syntyä ja on syntynyt tilanteita, joissa ihmisoikeuksia loukataan räikeästi, joissa valtiot eivät kykene tai halua kantaa vastuuta omista kansalaisistaan tai pahimmassa tapauksessa kääntyvät omaa kansaansa tai jotain kansanosaa vastaan. Valtioiden kyvyttömyys ja haluttomuus täyttää velvollisuuksiaan yksilöitä kohtaan antaa aiheen pohtia ulkopuoliseen väliintulon tarpeellisuutta ja oikeutusta

Tällaisissa tilanteissa vastakkaisissa vaakakupeissa ovat valtioiden suvereniteetti ja yleismaailmalliset ihmisoikeudet. Kansainvälisen yhteisön tulee puolustaa sekä ihmisyyttä että suvereenisuutta. Ongelma muodostuu siitä, kumpi periaate voittaa kun ne ovat ristiriidassa keskenään. YK:n pääsihteeri Kofi Annan toteaa vuosituhannen huippukokoukselle antamassaan raportissa, että varmasti mikään oikeudellinen periaate, edes suvereniteetti, ei voi koskaan antaa suojaa rikoksille ihmisyyttä vastaan. Kansainvälinen yhteisö joutuu silloin pohtimaan väliintulon mahdollisuuksia ja keinoja.

Väliintulolle on useita muotoja diplomatiasta aseelliseen väliintuloon. Nykyisessä keskustelussa on keskitytty aseelliseen väliintuloon ja sen oikeutukseen. Tämän lääkkeen erittäin vaarallisia sivuvaikutuksia näyttää olevan vaikea välttää. Ennakoivan toiminnan ja varhaisvaroituksen kehittäminen ja kansainvälinen yhteistoiminta kriisien synnyn estämiseksi tulisi olla etusijalla. Meillä on lisäksi rauhanomaisia diplomaattisia, poliittisia, oikeudellisia ja kaupallisia väliintulomuotoja. Nämä ovat halvempia, usein tehokkaampia ja kaikille miellyttävämpiä kuin sotilaalliset toimet.

Selkeää oikeuspohjaa aseelliselle väliintulolle ei ole. Tarve yhteisiin pelisääntöihin on olemassa. Tällaiset pelisäännöt ja jo keskustelu niistä selkiinnyttää sellaisia tilanteita, joissa väliintuloa tarvittaisiin ja myös edesauttaisi ennakoimaan tällaisiin väliintuloihin johtavia tilanteita ja estämään tilanteiden syntymistä. Luonnollinen paikka keskustelulle pelisäännöistä on YK.

YK on tunnustettava ensisijaiseksi globaaliksi toimijaksi, sitä on kuunneltava ja sen resurssit on taattava. Jäsenmaat ovat YK:n peruskirjassa antaneet ensisijaisen vastuun kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä turvallisuusneuvostolle. Siltä edellytetään yhteisiä toimia rauhaa vaarantavan uhan poistamiseksi ja sen syntymisen ehkäisemiseksi. Kantaakseen tämän vastuun turvallisuusneuvoston jäsenmaiden tulee nousta kansallisten intressiensä yläpuolella ja toimia yhteiseksi hyväksi.

Meidän tulee vahvistaa YK-järjestelmää ja parantaa turvallisuusneuvoston toimintakykyä. Osana tätä työtä turvallisuusneuvoston kokoonpanoa on kehitettävä vastaamaan muuttunutta maailmaa. YK:n vuosituhannen huippukokous ja Kofi Annanin raportti "Me kansakunnat" ovat tärkeitä virstanpylväitä YK:n vahvistamisen tiellä.

Onnittelen Norjaa ensi vuoden alussa alkavasta turvallisuusneuvoston jäsenyydestä. Samalla haluan todeta, että odotan Norjalta merkittävää panosta YK:n vahvistamisessa ja toimintakyvyn kehittämisessä.