Tohtori Pentti Arajärven puhe Vakuutusopetuksen juhlaseminaarissa Tampereella 4.3.2004

Toimeentuloturvan oikeellisuus

Suomalainen hyvinvointiyhteiskunta on luotu toisen maailmansodan jälkeen. Vauhtiin kehitys pääsi vasta 1960-luvulla. Järjestelmän kokonaisuuden voi sanoa eräässä mielessä valmistuneen 1980-luvulla, vaikkakin jatkuvasti järjestelmän kehittäminen ja tarkistaminen on tarpeellista ja tarkoituksenmukaista.

Tiukkaa määrämuotoisuutta ja lainalaisuutta korostava oikeusvaltio on samanaikaisesti ja osana prosessia muuttunut demokraattiseksi hyvinvointiyhteiskunnaksi. Vaikka oikeusvaltiollinenkin toiminta on edelleen tärkeää, on normeissa yhä selkeämmin asetettu tavoitteeksi oikeudenmukaisuus. Toiminta on sidottu arvoihin ja etiikkaan, joiden perusta on kansalaisyhteiskunnassa.

Hyvinvointiyhteiskunnan ydin muodostuu kirjosta yhteiskunnallisia toimintoja, kuten koulutuksesta ja ympäristön suojelusta ja myös laajasti käsitetystä sosiaaliturvasta. Sosiaaliturvan olennainen osa ovat laaja-alaiset, lakisääteiset ja pakolliset vakuutukset sekä verorahoitteisesti toteutettu vähimmäistoimeentulo- ja palvelujärjestelmä.

Hyvinvointiyhteiskunnan valtiosääntöoikeudellisesti sekä perus- ja ihmisoikeusteoreettisesti merkittävä piirre on, että se rakennettiin lähes ilman taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien julkiselle vallalle asettamaa toimeksiantoa tai muuta velvoitetta. Sosiaaliset ihmisoikeusnormit on enimmäkseen muotoiltu siten, että ne ovat enemmänkin moraalisesti kuin oikeudellisesti velvoittavia ja eräiltä osin ne ovat vain julistuksiakin. Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevista ihmisoikeussopimuksista tärkein, YK:n asiaa koskeva sopimus, astui kansainvälisestikin ja näin ollen myös Suomeakin velvoittavana voimaan vasta 1976.

Viimeisen viidentoista vuoden aikana sijaan hierarkkisesti toimeentuloturvaa koskevaa lainsäädäntöä korkeamman tasoinen tai sitä muuten taustoittava lainsäädäntö joko kehittynyt valtavasti tai asettunut uudella tavalla Suomea velvoittavaksi. Perustavanlaatuinen Suomen oikeudellista säätelyä koskeva muutos oli vuonna 1989, siis viitisentoista vuotta sitten, tapahtunut liittyminen Euroopan neuvostoon ja sitä seurannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan ratifiointi. Kansainvälinen yksilövalitusjärjestelmä ei juuri sosiaalisia oikeuksia koske tai ulottuu niihin varsin välillisesti, mutta silti sosiaalisen peruskirjan eurooppalaista hyvinvointia luova merkitys on ollut melkoinen.

1980-luvun lopulla virisi uudelleen jo 1970-luvulla alkanut keskustelu perustuslakien uudistamisesta, jonka ensivaiheen muodoksi tuli perusoikeuksien modernisointi. Perusoikeuskomitea asetettiin vuonna 1989 ja merkittävältä osin sen työn pohjalta perusoikeudet uudistettiin vuonna 1995. Suomalainen perusoikeusjärjestelmän uudistaminen ja Suomen sitoutuminen eurooppalaisiin ihmisoikeuksiin tapahtui siis rinta rinnan. Ne molemmat ovat muokanneet juridista ajatteluamme hyvin perustavanlaatuisella tavalla. Perustuslaki uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 2000.

Tähän kaikkeen liittyi vielä 10 vuotta sitten tapahtunut liittymisemme Euroopan talousalueeseen ja vain vuotta myöhemmin tapahtunut liittyminen Euroopan unioniin. Nämä merkitsivät huomattavaa lainsäädännöllistä muutosta, jolla oli syvälle luotaava vaikutus suomalaiseen oikeusajatteluun. Nyt vielä edessämme on ilmeisesti unionin perusoikeuskirjan muuttuminen julistuksesta oikeudellisesti sitovaksi lainsäädännöksi ja Euroopan unionin mahdollinen liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Samassa yhteydessä soisin pohdittavaksi myös unionin liittymistä Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan.

Uudistettu taustanormisto ja uudet toimeentuloturvan tarkastelukulmat ovat herättäneet myös kysymyksen toimentuloturvan oikeellisuudesta. Toimeentuloturvan kokonaisuushan perustuu suurimmalta osalta vakuutusperusteisiin etuuksiin, joista tärkeimmät ovat työeläkejärjestelmä, sairausvakuutus ja työttömyysturva. Vanhinta kerrostumaa edustaa tapaturmavakuutus, jolla on jo toistasataa vuotta vanha pakollisen vakuutuksen historia. Toimeentuloturvan toista osaa luonnehditaan sosiaaliavustukseksi, mutta silläkin on merkittäviltä osiltaan kansanvakuutuksen kunniakas historia ennen kaikkea kansaneläkkeen muodossa. Toimeentuloturvan lähes 23 miljardin euron vuotuista etuusmassaa määrittävän lainsäädännön oikeellisuus ei voi olla yhdentekevä asia. Onhan kyse parin miljoonan ihmisen toimeentulosta. Jokainen suomalainen on jossain elämänsä vaiheessa järjestelmän piirissä.

Oikeellisuudella ymmärrän tässä yhteydessä sitä, että lainsäädäntö on perus- ja ihmisoikeuksien sekä Euroopan yhteisön lainsäädännön kannalta moitteetonta. Sen tulee olla moitteetonta sekä aineelliselta sisällöltään että niiltä menettelyiltä, joilla sitä toimeenpannaan. Lisäksi lainsäädännön on oltava moitteeton myös siinä suhteessa, että lainsäädännön taso, järjestelmää toimeenpanevat viranomaiset ja välillisen julkishallinnon elimet sekä rahoitusperusta on asianmukaisesti järjestetty.

Sosiaaliturvaa koskevan lainsäädännön määrä on varsin suuri, se lähenee jopa 10 prosenttia lainsäädännöstämme. Ilmeisesti vain verotusta koskeva säätely on suurin piirtein yhtä laajaa. Huomionarvoista on myös tietysti myös se, että verotuksella hankitaan pääosin edellytyksen sen hyvän aikaansaamiseen, mitä sosiaaliturvana jaetaan.

Toimeentuloturvan voidaan pääosin todeta oikeelliseksi ja muutenkin asianmukaiseksi. Löytyneet virheellisyydet olivat suhteellisen vähäisiä tai vähämerkityksellisiä ja niistäkin osa on jo ehditty korjata. Menettelytapoja koskevat virheellisyydet ovat lähes kokonaisuudessaan lainsäädäntöajattelun muuttumisesta aiheutuvasta lainsäädännön vanhentuneisuudesta johtuvia. Asetuksella on säädetty jonkin verran asioista, jotka nykyisen käsityksen mukaan olisi annettava lain tasoisena. Vaikeimmat kysymykset liittyvät perusoikeudellisesti tarkastellen toimeentuloturvan tasoon. Miksi lähes kolme neljäsosaa pitkäaikaistyöttömistä tarvitsee työmarkkinatuen ohella toimeentulotukea? Kuinka voi sairausvakuutuksen vähimmäispäiväraha sekä vanhemmuuteen liittyvät vähimmäispäivärahat olla tasoltaan vain vajaa 290 euroa kuukaudessa? Toisaalta voidaan kysyä, miten määrittelemme perustoimeentulon euromääräisen vähimmäistason. Elämäntilanteet ovat aivan liian moninaiset yksioikoisen vastauksen antamiseen.

Sosiaaliturvan lainsäädännöstä merkittävä osa käsittelee nimenomaan vakuutusjärjestelmää. Tämän lainsäädännön opettaminen, sen yhteiskunnallisen merkityksen ja yhteiskunnallisten vaikutusten analysointi itse vakuutustoimintaa koskevan opetuksen ja tutkimuksen rinnalla on yhteiskunnallisesi äärettömän tärkeää. Tällä alalla on myös meneillään yksi viime vuosien suurimmista sosiaalipoliittista reformeista, nimittäin työeläkejärjestelmän uudistaminen. Se ei ole luonteeltaan vain lainsäädännön teknistä muuttamista, vaan siihen sisältyy merkittävää sisällöllistä uudistamista ja innovaatiota. Onhan sen yhteydessä tarkoitus oikeastaan luopua yhdestä tähänastisesta työeläkejärjestelmän pyhimmästä periaatteesta, 60 prosentin tavoitetasosta. Uutena elementtinä otetaan mukaan elinikäkerroin. On pidettävä suorastaan hämmästyttävänä, että elinikää ei aiemmissa rahoituslaskelmissa ole otettu huomioon, vaikka keskimääräisen eliniän pidentyminen on ollut aika runsasta. Käsittääkseni se on ollut noin yhden vuoden vuosikymmenessä. Uudistus on myös muutoin sidottu vahvasti yhteiskunnan muutokseen, josta tärkein on väestön ikääntymiseen liittyvä elatussuhteen muutos.

Toinen merkittävä keskustelun alaisena oleva lakisääteisen vakuutuksen uudistus on nykyisen sairausvakuutuksen jakaminen toimeentulo- ja sairaanhoitovakuutukseen. Siinäkin on teknisen uudistamisen rinnalla kysymys rakenteellisesta ja jopa periaatteellisesta uudistamisesta, johon vielä kietoutuvat rahoituksen oikeudenmukaisuuskysymykset.

Tällaisessa tilanteessa vakuutusopetuksella ja vakuutustutkimuksella on merkittävä rooli. Itse uudistuksethan on valmisteltu tai valmisteilla kolmikantaisesti ja varmaan pätevimpiä voimia käyttäen, mutta varmasti riittää niin opetettavaa kuin tutkittavaa.

Vähintään yhtä haastavaa vakuutusopetukselle ja -tutkimukselle on sosiaaliturvan järjestämisen perustaa koskeva keskustelu lakisääteisen pakollisen vakuutuksen tehtävistä. Hyvinvointiyhteiskuntien kehitys on ottanut piiriinsä yhä uusia riskejä, joiden suhteen yksilöt voidaan vakuuttaa. Erityistä kehitystä tässä suhteessa on ollut koulutuksen alalla, missä on Suomessakin luotu paitsi työttömien koulutuksenaikaisen toimeentulon rahoitusjärjestelmä myös aikuiskoulutustukena työssä olevien tukietuusjärjestelmä. Koulutuksen yhteiskunnalliset vaikutukset ovat tunnetusti pitkävaikutteiset ja laajat. Tästä syystä myös tämän tyyppisen asian yhteiskunnallisten vaikutusten tutkimus on tärkeää. Tällaiset innovaatiot luovat merkittäviä haasteita vakuutusjärjestelmien kehittämiselle, opetukselle ja tutkimiselle

Merkittävä yhteiskuntapoliittinen keskustelu herää myös aika ajoin palvelujärjestelmän siirtämisestä vakuutuspohjaiseksi. Asiassahan ei sinänsä ole mitään uutta, koska keskieurooppalaisessa työväenvakuutuksessa on sovellettu jo pidemmän aikaa varsinkin sairaanhoidossa vakuutusjärjestelmää. Meilläkin nimenomaan sairaanhoitomenoja korvataan vakuutuspohjaisesti. Varsinainen palvelujärjestelmä ei meillä kuitenkaan ole vakuutuspohjainen. Vanhustenhuollon organisoinnin vakuutuskeskustelua on käyty pitkään ja saksalaiset ovat jo toteuttaneet Pflegeversicherung -järjestelmän. Näillä menetelmillä on uskottu luotavan oikeudenmukaisempi ja selkeämpi järjestelmä ja ratkaistavan rahoitusongelmia.

Lisääntyykö vai pysyykö edes riittävänä terveydenhuollon vakuutuspohjainen rahoitus. Luoko vakuutus parempaa legitimiteettiä ja suurempaa halukkuutta rahoituksen järjestämiseen kuin veropohjainen terveydenhuoltojärjestelmä yhteisine palveluineen ja julkisen vallan ylläpitämine sairaaloineen? Meillähän yksityisetkin sairaalat merkittäviltä osin toimivat tosiasiallisesti verorahoitteisesti.

Samoin voidaan pohtia tarjoaako vakuutusjärjestelmä ratkaisun jono-ongelmaan, tuoko se oikeudenmukaisemman hoitoon pääsyyn ja tarjoaako se ratkaisun potilaiden priorisointiin. Priorisointihan on pohjimmiltaan oikeudenmukaisuuskysymys ja vakuutusjärjestelmä varmaan antaa mahdollisuuden asettaa henkilöt jonoon jollakin muulla tavalla kuin nykyinen järjestelmä. Lisääntyykö oikeudenmukaisuus?

Samoin voidaan kysyä, tarjoaako vakuutuspohjainen järjestelmä oikeudenmukaisemman ja paremman hoitoon pääsyn. Voidaanko vakuutuspohjaisessa palvelussa todeta yksiselitteisemmin ja selkeämmin vakuutustapahtuma ja siitä seuraava oikeus esimerkiksi vanhustenhuollon palvelujen saamiseen kuin kunnallisen järjestelmän viranomaisarvioon perustuvassa menettelyssä?

Voimassa oleva lainsäädäntö on yksi mahdollinen tulkinta perusoikeuksien sisällöstä. Samoin voimassa oleva toimeentulojärjestelmä on yksi mahdollinen tulkinta perusoikeuksien, ihmisoikeuksien ja yhteisöoikeuden asettamista toimeentuloturvan oikeellisuuden vaatimuksista. Kun toimeentuloturvaa merkittävältä osin toteutetaan vakuutusjärjestelmässä, on vakuutusopetuksen ja -tutkimuksen myös pureuduttava niihin oikeellisuuden mahdollisiin tulkintoihin, joita lainsäädännön kehittämisen yhteydessä luodaan. Toimeentuloturvan lainsäädäntökin on muuttuvaa ja sitä voidaan jopa luonnehtia yhdeksi nopeimmin muuttuvista lainsäädännön osaksi.

Ikuista on vain muutos ja muutoksen opettaminen ja tutkiminen.