Kannustava hyvinvointiyhteiskunta

Pentti Arajärvi

Länsimaisen ihmisarvo- ja ihmisoikeuskäsityksen perusta on historiallisesti pyrkimys vapauteen, tasa-arvoon, solidaarisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen. Näitä toteutetaan kahdella toisiaan täydentävällä, mutta myös näkökulmaltaan vastakkaisella toimenpiteellä. Jokaisella on oikeus, mahdollisuus ja jopa velvollisuus aktiivisesti vaikuttaa itseään ja ympäristöään koskevaan päätöksentekoon ja oikeuksien ja velvollisuuksien omatoimiseen toteuttamiseen. Toisaalta julkisella vallalla on vastuu siitä, että oikeudenmukaisuus toteutuu, että yhteiskunnan jäseniä kohdellaan yhdenvertaisesti ja laillisesti ja että huolenpito ja yhteisvastuu edistää koko yhteisön hyvinvointia. Tavallaan kolmannen osion asiassa muodostaa se, että yksilön omat valinnat ja vastuu ovat yhteydessä yhteisön hyvinvoinnin edistämiseen.


Hyvinvointiyhteiskunta ja kannustavuus



Ilmaisu hyvinvointivaltio kuvaa valtion asukkaiden ja yhteisöjen korkeaa aineellista, henkistä ja sosiaalista tilaa. Siihen sisältyy samalla ajatus puuttumisesta yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon nimissä markkinoiden luomiin vääristymiin ja uhkiin sekä vähintään ihmisarvoisen elämän mukaisen vähimmäistason takaaminen kaikille yhteiskunnan jäsenille. Hyvinvointiyhteiskunnan käsite menee tästä vielä pidemmälle. Sen ajatuskulussa hyvinvoinnin tuottaminen kuuluu paitsi julkiselle vallalle myös kansalaisyhteiskunnalle. Pohjoismaisessa hyvinvointiyhteiskunnassa kyse ei ole julkisen toiminnan korvaamisesta yksityisten, perheiden ja järjestöjen hyvinvointiin liittyvällä toiminnalla, vaan julkisen toiminnan täydentämisestä, sen aukkojen etsimisestä ja korjaamisesta sekä kriittisen kansalaismielipiteen ylläpitämisestä.



Hyvinvointiin liittyy monia elementtejä, joista tavallisimmin mainitaan sosiaaliset näkökohdat. Hyvinvointiyhteiskunnassa sosiaaliturvan tehtävänä on yhteiskunnan jäsenten sosiaalisten ongelmien korjaaminen ja pyrkimys luoda edellytyksiä heidän toimeentulolleen tai toimeentulon hankkimiselle. Terveysturva pyrkii ehkäisemään sairauksien syntyä ja korjaamaan syntyneitä vaurioita. Hyvinvointiyhteiskunnan tärkeitä sektoreita ovat osaamisen edistäminen ja kulttuuri. Koulutus liittyy yhteiskunnan jäsenten toimeentuloon ja koko yhteisön hyvinvoinnin edistämiseen. Se vertautuu tässä suhteessa tieteeseen, tutkimukseen ja tuotekehitykseen, joilla on sama tavoite. Kulttuuri ja taide liittyvät yksilön ja yhteiskunnan itseymmärrykseen, henkiseen hyvinvointiin ja tätä kautta myös yhteiskunnan kehittämiseen.



Merkittäviä hyvinvointiin liittyviä näkökohtia sisältyy muuhunkin yhteiskunnan toimintaan. Esimerkkeinä voi mainita ympäristönsuojelun, tuomioistuinlaitosta laajemmin käsitetyn oikeusturvan mm. kuluttajansuojana. Voidaanpa yhtenä hyvinvoinnin ulottuvuutena pitää katuturvallisuuttakin.



Hyvinvointiyhteiskunnan syntyä ja muotoja on tarkoituksenmukaista tarkastella kansalaisten ja julkisen vallan välisenä suhteena. Hyvinvointiyhteiskunnan kehittymisessä yksi olennainen piirre on kansalaisten kannatus järjestelmälle, järjestelmän hyväksyttävyys. Se luo yhteiskuntarauhaa. Kun yksi keskeisistä arvoista on solidaarisuus, antaa se myös perustaa hyvinvointiyhteiskunnan usein raskaalle rahoitusrakenteelle, joka varsinkin pohjoismaisessa muodossaan perustuu korkeaan verotukseen ja julkisen talouden suureen osuuteen kansantaloudesta.



Kannustavuus hyvinvointiyhteiskunnan määreenä voidaan ymmärtää useammalla tavalla. Yksilön kannalta sen voidaan katsoa sisältävän ajatuksen siitä, että yhteiskunnan toimenpitein luodaan edellytyksiä ja kiihokkeita itse kullekin parantaa hyvinvointiaan. Kannustavuus tarkoittaa sitä, että yksilö saa omista ponnistuksistaan riittävän ”palkkion”. Yhteiskunnan kannalta kannustavuus voidaan nähdä myös itse yhteisön ominaisuutena, yhteisön tulee nauttia sellaista hyväksyttävyyttä ja luottamusta jäsentensä keskuudessa, että yhteiskunnan ylläpitäminen ja perusta pidetään säilyttämisen arvoisena. Kannustavuus yhteiskunnallisena ilmiönä voi myös tarkoittaa riittävien turvaverkkojen ylläpitämistä. Jos parempaan pyrittäessä otetut riskit toteutuvat, säilyy kuitenkin riittävä elämisen taso.




Yksilöä kannustava hyvinvointi



Kannustavaa hyvinvointiyhteiskuntaa tarkastellaan yksilön kannalta useimmiten sosiaaliturvaan liittyvänä kysymyksenä. Hyvinvointiyhteiskunnan on kuitenkin vähintään yhtä perusteltua kannustaa yksilöä osallistumaan koulutukseen, osallistumaan ympäristön suojeluun ja edistämään sitä tai kannustaa yksilöä terveellisiin elämäntapoihin. Kannustuksen käsite on kuitenkin otettu ensimmäiseksi käyttöön sosiaaliturvan yhteydessä ja sen yhteyksistä verotukseen on syntynyt kannustuskeskustelun pääasiallinen kohde.



Sosiaaliturvan kannustavuusongelmat näyttävät kohdistuvan pienituloisiin, lapsiperheisiin ja työmarkkinatukea saaviin perheisiin. Kannustinloukulla tarkoitetaan tilannetta, jossa lisätulon merkitys nettotulona on pieni tai jopa negatiivinen. Tyypillisesti tällainen tilanne syntyy päällekkäisestä progressiosta. Tällainen tilanne on esimerkiksi silloin kun valtionverotuksen progressioon yhtyy lasten päivähoitomaksun tulosidonnaisuus, asumistuen tuloharkinta tai työmarkkinatuen puolison tulojen tarveharkinta. Jyrkimmillään kannustinloukku on toimeentulotukea saavilla, joilla tulo leikkautuu sataprosenttisesti siinä tapauksessa, että henkilö ei pääse pois toimeentulotuelta, tai kun edellä mainitut eri etuudet yhtyvät epäedullisesti.



Käypä keino ongelman ratkaisemiseksi on ennen kaikkea päällekkäisen progression poistaminen. Kun kaikissa tapauksissa ei yhteiskuntapoliittisesti voi pitää tarkoituksenmukaisena palvelujen tasamaksuja tai maksuttomuutta tai kun taloudellinen tilanne ei sitä salli, on asiakasmaksuista tehtävä vähintäänkin portaattomia, ts. tasaisesti nousevia. Portaittaiset tulosidonnaiset maksut aiheuttavat portaan ylityksissä useissa tapauksissa negatiivisia nettotulovaikutuksia.

Perhesidonnainen tarveharkinta on periaatteellisesti pohjoismaisen yksilöllisen sosiaaliturva-ajattelun vastainen. Sen olemassaoloa voidaan perustella enintään taloudellisilla syillä. Tämän tyyppisten järjestelmien purkaminen olisi varsin tärkeää paitsi periaatteellisista syistä myös aivan puhtaista sosiaaliturvan kannustussyistä. Asuminen on kuitenkin siten perhekohtainen olosuhde, että siinä perhekohtaisen tarveharkinnan purkamiseen ei löydy johdonmukaisia perusteluja. Työmarkkinatuen osalta kysymys on vain taloudellinen. Lipposen II hallitus onkin edennyt tässä suhteessa.



Kannustavan sosiaalipolitiikan näkyvin viime aikojen hanke on ollut aktiiviseen sosiaalipolitiikkaan tähtäävä lainsäädäntö, joka on hyväksytty eduskunnassa syksyn 2000 aikana. Sen tavoitteena on työllistää pitkäaikaistyöttömiä ja muita vaikeasti työllistettäviä ryhmiä, joihin nykyiset toimenpiteet eivät pure. Kuntouttavaa työtoimintaa koskevan lain toimeenpano alkaa syksyllä 2001. Tälle hankkeelle voi vain toivottaa menestystä. Toiminnassa on toki otettava huomioon ihmisten omanarvontunnon säilyttäminen.



Eräät pienituloisten aseman parantamiseksi tehdyt ehdotukset toimisivat jopa tuloloukkuja lisäävästi. Tällaisia ovat varsinkin ehdotukset etuuksien verottomuudesta silloin, kun kyse on selkeästi toimeentuloturvasta. Lisäksi ne perustuvat virheelliseen ajatteluun siitä, että rahoittajan kannalta saamatta jäänyt verotulo olisi jotenkin eri asia kuin etuuden tason nostaminen. Esimerkiksi työmarkkinatuen muuttaminen verottomaksi aiheuttaisi melkoisen tuloloukun, minkä lisäksi verotuksen kautta saatava vuotuisten tulojen tasaaminen muiden tulojen kanssa jäisi saavuttamatta. Veroton toimeentuloetuus vaikuttaisi myös muuhun verotuksen perusteella määräytyvään sosiaaliturvan tasoon. Verottomuus aiheuttaisi myös yhdenvertaisuusloukkuja suhteessa muuhun samatuloiseen väestöön, joka saa tulonsa muusta lähteestä. Pitkäaikainen etuus, jolta ei palata työelämään, voi kansaneläkkeen tavoin olla käytännössä veroton.



Etuuksien verollisuuskaan ei ole yksioikoista. Lapsilisän verottomuus palvelee hyvin tavoitettaan tasoittaa lapsiperheiden ja lapsettomien perheiden välistä tulonjakoa. Jos lapsilisät olisivat verotettavia, syntyisi ongelmia mm. siinä suhteessa, että veroprogressio purisi erityisesti monilapsisiin perheisiin ja verotettavana tulona lapsilisät vaikuttaisivat mm. sairaspäivärahoja ja päivähoitomaksuja korottavasti. Aivan verotuksen teknisenä ongelmana syntyisi kysymys siitä, kumman vanhemman tuloksi lapsilisä lasketaan. Tulon jakaminen puolisoiden kesken johtaisi taas yksinhuoltajien kannalta varsin epäoikeudenmukaiseen tilanteeseen. Muitakin ongelmia verollisuudesta seuraisi. Ajatteluvirhe verotettavan lapsilisän paremmuudesta syntyy siitä, että verrataan suuri- ja pienituloisia lapsiperheitä keskenään sen sijaan, että verrattaisiin lapsiperhettä samalla tulotasolla olevaan lapsettomaan perheeseen.



Toimeentulotuen sataprosenttisen kannustinloukun purkamiseksi on esitetty ajatuksia siitä, että toimeentulotukea saataessa saadut ansiot eivät leikkaisi sataprosenttisesti toimeentulotukea. Tällainen järjestelmä edellyttäisi kuitenkin, että yhdenvertaisuuden vuoksi tulisi etuoikeuttaa sama tulon osa toimeentulotuen alkaessa. Muutoin henkilön kannattaisi ensin hankkiutua täysin tulottomaksi saadakseen täyden toimeentulotuen ja vasta sen jälkeen ruveta ansaitsemaan lisätuloa. Muutos lisäisi tuensaajien määrää ja tuen kustannuksia. Vaihtoehtona olisi toimeentulotuen tason alentaminen.

Kun kannustavan hyvinvointiyhteiskunnan tulee kannustaa myös sellaisiin seikkoihin kuin koulutuksen hankkimiseen, ympäristön suojeluun ja terveisiin elämäntapoihin, tulee nämä näkökohdat ottaa huomioon yhteiskuntaa kehitettäessä. Koulutuksen aikainen toimeentuloturva tai jonkinlainen takuu koulutuksen vastaisuudessa tuottamasta taloudellisesta tai muusta hyödystä kuten täystyöllisyydestä, arvostuksesta ja mielenkiintoisesta työstä luo halukkuutta koulutukseen. Terveiden elämäntapojen edistämiseen voidaan luoda taloudellisia ja tiedollisia kiihokkeita. Ympäristönsuojelussa mm. erilaiset pakkausten pantit ja muut vastaavat järjestelmät kannustustavat hyvinvoinnin edistämiseen. Mahdollisesti tällaisten järjestelmien ylläpitäminen myös osittain julkisen vallan taloudellisin kiihokkein on pitkällä aikavälillä yhteiskunnankin kannalta halvempaa, tehokkaampaa ja tuloksellisempaa.


Kannustuksen suhde yhteiskuntaan

Kannustus tai ehkä paremminkin kannustuksen puute saattaa sekä yhteisö- että yksilötasolla luoda hyväksyttävyysongelmaa. Jos järjestelmä pyrkii ohjaamaan käyttäytymistä tuottamatta etuja toivotusta käyttäytymisestä, saattaa seurauksena olla yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden ja yhteisten tavoitteiden sellainen mureneminen, joka pitkällä aikavälillä on hyvin haitallista. Tyypillisimmin tämä tapahtuu rahassa mitattavissa tapauksissa esimerkiksi silloin, kun vaihtoehtona on sosiaalietuus ja ansiotulo. Vastaavasta ongelmasta, vaikkakaan ei ehkä kannustavuuden puutteen nimellä, on keskusteltu puhuttaessa siitä, miten henkilö ei halua osallistua koulutukseen, kun ei voi havaita sen hyötyjä.

Taloudellisen kannustavuuden ja nimenomaan ansiotyöhön hakeutumisen ilmeisesti yhtenä tehokkaimmista keinoista tällä hetkellä olisi verotettavan tulon alarajan nostaminen kunnallisverotuksessa. Se parantaisi tehokkaasti pienituloisimpien asemaa ja loisi myös kiihoketta ansiotulojen hankkimiseen. Veron alarajan nostaminen aiheuttaisi kunnille, Kansaneläkelaitokselle ja seurakunnille tulojen menetystä. Kun valtio katsoo voivansa toteuttaa useiden miljardien markkojen valtionveron alennukset, olisi veronalennukset voitu suunnata osittain kunnallisverotuksen verotettavan tulon alarajan nostamiseen. Veronsaajille voitaisiin menetys korvata valtion varoista, mikä voitaisiin rahoittaa alentamalla valtionverotusta vastaavasti vähemmän. Valtionosuusjärjestelmä, verotulojen tasaus ja valtion suoritukset Kelalle tarjoavat suoran ja yksinkertaisen mahdollisuuden menetysten kompensoimiseen. Seurakunnille tapahtuvat suoritukset vaatisivat mahdollisesti hieman monimutkaisempia toimenpiteitä.

Pohjoismaissa on julkisten menojen osuus kaikista menoista erittäin korkea. Tämä johtuu kansainvälisesti vertaillen siitä, että merkittävä osa mm. sosiaaliturvasta kierrätetään julkisen vallan kautta. Vertailua ei pidä tehdä suoraan, vaan aina on myös kysyttävä, kuinka suuri osa palaa tulonsiirtoina kotitalouksille ja saavutetaanko näin kustannushyötyjä. Lisäksi järjestelmä on varsin tehokas tulontasaaja. Tulontasausta on pidetty pohjoismaisissa yhteiskunnissa tavoiteltavana asiana.

Bruttoveroaste on Suomessa runsaan 45 prosentin luokkaa. Tästä palaa sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluina sekä tulonsiirtoina kotitalouksille yli 30 prosenttia. Muita kuin kotitalouksille tulevia julkisia menoja on noin 15 prosenttia, mikä on varsin kohtuullinen määrä maksettavaksi byrokratiasta, elinkeinoelämän tuesta, korkoina ja muina menoina. Byrokratiaksi nimittämästänikin iso osa on muita palveluja kuin sosiaaliturvaan tai koulutukseen liittyviä palveluja. Kansainvälisessä vertailuissa tulisi veroasteessa ottaa huomioon kotitalouksien suorittamat vapaaehtoiset lakisääteiseen sosiaaliturvaan vertautuvat vakuutusmaksut sekä esimerkiksi koulujen lukukausimaksut. Tällöin vertailu olisi kuvaavampi kuin yleisesti ongelmalliseksi myönnetyt kansainväliset vertailut. Maiden väliset erot osoittautuisivat suhteellisen pieniksi.

Taloudellisena tosiasiana pidetään, että ainakin yleensä palvelujen suurtuotanto on myös kustannustehokkaampaa. Julkisten palvelujen kustannustehokkuus on viimeksi todettu tällä hetkellä poliittisesti ajankohtaisessa hammashuollossa. Todennäköisesti samat taloudelliset lainalaisuudet pätevät myös koulutuksessa, sairaalalaitoksessa ja monissa kuntien ylläpitämissä ns. teknisen toimen toiminnoissa, joilla on usein selvää hyvinvointimerkitystä esimerkiksi puhtaana vetenä, jäteveden puhdistuksena ja lämmön tuotantona. Kun mainitun kaltaiset perustoiminnot toimivat suhteellisen moitteettomasti ja tuottavat välillisiä hyvinvointipalveluja, pysyy myös hyvinvointiyhteiskunnan kannatuspohja ja väestön hyväksyntä ja siinä mielessä kannustavuus hyvinvointiyhteiskunnan ylläpitämiseksi hyvänä.

Useat hyvinvointiyhteiskuntaan kiinteästi liittyvät palvelut ovat toteutettavissa vain julkisena toimintana. Tyypillisimpiä tällaisia ovat ympäristönsuojelu, ehkäisevä terveydenhuolto ja monet useimmiten ehkäisevästi vaikuttavat pitkäjänteiset toiminnot, joista yksilötasolla ei välttämättä olla valmiita maksamaan maksuina, mutta kylläkin osoitteettomana verona. Myös varhaiset palvelut ovat yhteiskunnallisesti halvempia. Riittävän varhain annettu psyykkinen hoito lisää esimerkiksi merkittävästi todennäköisyyttä parantua ja alentaa sitä kautta kokonaisuutena laitos-, poliisi- ja vankilakustannuksia. Kustannusvastaavan maksun periminen tämän tyyppisissä korjaavissakin toimenpiteissä johtaisi todennäköisesti kokonaisuuden kannalta kielteiseen ja kalliimpaan ja yksilön kannalta epäinhimillisempään lopputulokseen.

Kun yhteiskunta pyrkii vahvasti kannustamaan yksilöä oman elämän hallintaan, kehottaa se usein yksilöä myös ottamaan riskin. Riskinottohalukkuutta lisännee merkittävästi se, että riskinoton alkuvaiheessa tarjotaan taloudellista, asenteellista ja tiedollista tukea ja toisaalta tieto siitä, että epäonnistuessakaan ei jätetä heitteille. Paitsi toimivaa sosiaaliturvajärjestelmää ovat tässä suhteessa tärkeitä esimerkiksi sellainen seikka kuin mahdollisuus velkajärjestelyyn.

Kannustava hyvinvointiyhteiskunta on kaiken kaikkiaan monitahoinen käsite. Siihen voidaan sisällyttää yhteiskunnan sosiaaliturva ja verotuksen keinoin tapahtuva kannustaminen yhteiskunnan kannalta toivottavaan käyttäytymiseen. Sen muotoina voivat olla esimerkiksi pienyritysten tuet ja lainat, verotuksella ja palkansaajan ja työnantajan maksuilla rahoitetut turvaverkot, tulontasauksen keinoilla tapahtuva yhteiskunnan oikeudenmukaisuuden kokeminen ja tätä kautta syntyvä yhteiskuntarauha sekä muut yhteiskunnan perusrakenteen kehittämiseen liittyvät seikat. Teollisuusmaiden kilpailukykyvertailussa Suomi on saavuttanut viime vuosina aivan kärkitiloja, kun mukana vertailussa ovat olleet yhteiskunnan toimintaan ja väestön hyvinvointiin vaikuttavat tekijät.

Hyvinvointi on väline, jolla luodaan yksilöille, yrityksille ja eräässä mielessä koko yhteiskunnallekin tapoja kannustaa olosuhteiden kehittämistä kaikkien kannalta vapaammaksi, tasa-arvoisemmaksi, solidaarisemmaksi ja oikeudenmukaisemmaksi. Kokonaisuus on enemmän kuin osiensa summa ja siksi kokonaisuuden kehittämiseen on asetettava erityistä painoa